Reform der Hessischen Verfassung – Top oder Flop?

von Jürgen Gasper

Wenn die Hessinnen und Hessen am 28.10.2018 zur Wahl gerufen werden geht es um mehr als nur die Zusammensetzung des 20. Hessischen Landtags. Zugleich geht es auch darum über 15 Änderungsvorschläge zur Reform der Hessischen Verfassung abzustimmen. Dies ist, rein vom Umfang der vorgeschlagenen Änderungen und Ergänzungen des jetzigen Verfassungstextes, die umfangreichste Reform, die die Hessische Verfassung (HV) in ihrer mehr als 70-jährigen Geschichte erfährt. Dass über jede dieser Änderungen im Wege einer Volksabstimmung befunden werden muss, hat mit dem in der Verfassung festgelegte Verfahren der Verfassungsänderung zu tun: Ein verfassungsänderndes Gesetz wird vom Landtag mit der Mehrheit seiner gesetzlichen Mitgliederzahl beschlossen und muss im Anschluss daran in einer Volksabstimmung bestätigt werden, wobei die Mehrheit der abgegeben, gültigen Stimmen genügt. Dieser Änderungsmodus führte in der Vergangenheit dazu, dass nur relativ wenige Verfassungsänderungen vorgenommen wurden. Zugleich war man bestrebt mit Rücksicht auf eine erwartete niedrige Wahlbeteiligung, die man bei isolierten Abstimmungsterminen befürchtete, die Volksabstimmungstermine mit den Terminen allgemeiner Wahlen zu verbinden. Vor der jetzt anstehenden Abstimmung wurden das hessische Wahlvolk insgesamt viermal zur Volksabstimmung über Änderungen der HV aufgerufen, wobei bei der letzten Abstimmung 2002 mit drei Änderungsgesetzen erstmals mehrere Änderungen zugleich zur Abstimmung standen. Die jetzt vorliegenden 15 Änderungsgesetze sind ein Rekord. Sie sind das Ergebnis eines parteiübergreifenden Kompromisses in der vom Landtag eingerichteten Verfassungsenquetekommission.

 

Es würde den Rahmen dieses Artikels sprengen, jeden einzelnen dieser Vorschläge darzustellen und zu würdigen. Ich will mich daher auf die aus sozialdemokratischer Sicht wesentlichen Punkte konzentrieren, aber auch einige kritische Bemerkungen einfließen lassen. Als Mitglied der Verfassungskommission des SPD-Landesvorstandes und der Landtagsfraktion war ich mit daran beteiligt die Vorschläge, welche die SPD in diesen Reformprozess eingebracht hat, auszuarbeiten, aber auch die Vorschläge der anderen Akteure in diesem Prozess aus unserer Sicht zu bewerten. Dabei ist vorauszuschicken, dass die Ausgangsposition der SPD als Oppositionsfraktion angesichts des oben beschriebenen Änderungsmodus eigentlich keine besonders starke war. Dies vor Augen, ist jedoch festzustellen, dass die Gesamtbilanz des Reformprozesses aus unserer Sicht insgesamt positiv ist.

 

Einige der vorgeschlagenen Änderungen sind sicher Selbstverständlichkeiten und waren von Anfang an unumstritten, wie die Abschaffung der Todesstrafe, dem Bekenntnis zur europäischen Einigung oder die Absenkung des passiven Wahlalters für den Landtag von 21 auf 18 Jahre. Andere Vorschläge dürften die Frage nach ihrer Wirksamkeit aufwerfen. Dies betrifft insbesondere die Verankerung neuer Staatsziele, wie die Förderung des Sports, des Ehrenamtes, der Infrastruktur oder der Kultur. Staatsziele sind keine einklagbaren Rechte, sondern Handlungsanleitungen für Justiz, Legislative und Exekutive, die je nach Aufgabe der jeweiligen Staatsgewalt in unterschiedlicher Weise deren Arbeit beeinflussen können und sollen. Es ist daher Aufgabe der einzelnen Staatsorgane diese Ziele auch mit Leben zu erfüllen. Allein dadurch, dass der Sport und das Ehrenamt in der Verfassung verankert werden, ändert sich noch nicht die Situation von Sportvereinen und ehrenamtlich Tätigen. Das gilt insbesondere für Fragen finanzieller Förderung. Es wird aber in die Gesellschaft und in den politischen Prozess ein Signal ausgesandt, das wichtig sein kann. Desgleichen gilt natürlich auch für die Verankerung des Nachhaltigkeitsgrundsatzes und die Förderung der Infrastruktur. Hier ist als positiv hervorzuheben, dass es die SPD war, die verhindert hat, dass der Begriff der Infrastruktur nur technisch verstanden wird, in dem Sinne, dass der Infrastrukturbegriff nur solche Dinge wie Verkehrswege, Brücken, Leitungssysteme oder ähnliches umfasst. Der SPD ist es gelungen auch die soziale Infrastruktur in den verfassungsrechtlichen Förderungsauftrag, der sowohl den Erhalt als auch den Ausbau umfasst, mit aufgenommen wurde. Dass eine immer größere Zahl an Staatszielbestimmungen dazu führen kann, dass das Gewicht jeder einzelnen relativiert wird, hat die Verfassungskommission dazu veranlasst, die Funktion von Staatszielbestimmungen selbst zum Gegenstand einer Verfassungsergänzung zu machen. In Art. 26a soll es künftig heißen: „Staatsziele verpflichten den Staat, die Gemeinden und Gemeindeverbände im Rahmen ihrer Zuständigkeit und Leistungsfähigkeit zur fortlaufenden Beachtung und dazu, ihr Handeln nach ihnen auszurichten.“ Damit soll sichergestellt werden, dass die in der Verfassung enthaltenen Staatszielbestimmungen nicht nur unverbindliche Programmsätze bleiben, sondern als Auslegungsmaximen bei der Rechtsanwendung, etwa in der Rechtsprechung ebenso berücksichtigt werden, wie durch den Gesetzgeber im Rahmen seines Rechtsetzungsauftrags. Inwieweit insbesondere im Bereich der Gesetzgebung die einzelnen Staatszielbestimmungen mit wirklichem Leben erfüllt werden, bleibt abzuwarten und ist naturgemäß vom politischen Willen der am politischen Prozess Beteiligten abhängig.

Als Erfolg sozialdemokratischer Verfassungspolitik darf sicherlich verbucht werden, dass sich in den aufgenommenen Regelungen, der über lange Zeit vorherrschende neoliberale Zeitgeist in Politik und Gesellschaft, nicht hat durchsetzen können. Dies zeigt sich nicht nur in der Berücksichtigung der sozialen Infrastruktur im Infrastrukturartikel, sondern auch darin, dass der historische, insbesondere der Sozialstaatlichkeit und der Begrenzung wirtschaftlicher Macht verpflichtete Kern der Verfassung nicht angetastet wurde.

 

Als weiteren Erfolg darf auch verbucht werden, dass das Anliegen der CDU einen „Gottesbezug“ in die Verfassung aufzunehmen, abgewehrt werden konnte. Die Hessische Verfassung hat 1946 bewusst auf einen solchen Gottesbezug verzichtet und gut daran getan. Die Verfassung stellt – idealtypisch – dasjenige dar, was alle Bürgerinnen und Bürger, unabhängig von Herkunft, sozialer oder ethnischer Zugehörigkeit, politischer Auffassung aber auch von religiösem oder weltanschaulichem Bekenntnis verbinden sollte. Sie repräsentiert den Wertekanon, der allen gemein sein sollte. Und bezogen auf die letzten beiden Aspekte kann man sagen: der Staat ist der Staat sowohl der Gläubigen, wie der Ungläubigen. In Fragen der Religion hat er nicht Partei zu ergreifen. Und weil das so ist, kann eine Entität – namens „Gott“, deren Existenz ein nennenswerter Teil der Bevölkerung negiert, nicht Bestandteil dieses alle Bürger verbindenden Regelwerkes sein.

 

Indessen wäre es falsch die Bewertung der anstehenden Reform in erster Linie davon abhängig zu machen, was man alles an Schlimmem verhindern konnte. Die SPD ist in diesen Reformprozess als einzige der im Landtag vertretenen Parteien mit einem klaren, nach vorwärts gerichteten, umfassenden Reformkonzept gegangen. Vieles davon hat es aufgrund der Mehrheitsverhältnisse im Landtag nicht in die Liste der 15 zur Abstimmung gestellten Vorhaben geschafft. Das wichtigste Vorhaben, das hierzu zu zählen ist, ist das Recht auf kostenfreie Bildung, das insbesondere am Widerstand der CDU gescheitert ist. Als politisches Ziel mit vorderster Priorität findet es sich allerdings weiterhin in vorderster Linie in unserem Landtagswahlprogramm. Ausgangspunkt dafür ein solches Recht als wirklich einklagbares Grundrecht in die Verfassung zu schreiben, war das Urteil des Staatsgerichtshofes vom Juni 2008 zur Auslegung von Art. 59 HV. Mit diesem mit 6 zu 5 Richterstimmen beschlossenen, äußerst umstrittenen Urteil über eine Popularklage von mehr als 78.000 Bürgerinnen und Bürgern, konnte man mit guten Gründen davon ausgehen, dass die Erhebung von Studiengebühren mit der Hessischen Verfassung nicht vereinbar ist. Mit dem Urteil des Staatsgerichtshofes änderte sich dies. Bereits ein Jahr nach dem Urteil erhob die Arbeitsgemeinschaft sozialdemokratischer Juristinnen und Juristen die Forderung, die Studiengebührenfreiheit in der Verfassung durch eine Änderung und Ergänzung klarzustellen. War die Frage der Studiengebühren der Ausgangspunkt, so blieb es nicht dabei. Schon bald wurde in der innerparteilichen Debatte zu Recht die Frage aufgeworfen: Warum nur Studiengebührenfreiheit? So entwickelte sich schnell der Gedanke eines umfassenden Rechts auf kostenfreie Bildung, das heute zentraler Bestandteil sozialdemokratischer Bildungs- und Gesellschaftspolitik in Hessen ist. Dabei ist uns von Anfang an klar gewesen: ein solches einklagbares Recht gibt es nicht umsonst. Und: auch wenn wir uns in diesem Punkt in der jetzigen Runde nicht durchsetzen konnten, bleibt dieser Punkt weiter auf der Tagesordnung!

 

Was eindeutig als sozialdemokratischer Erfolg anzusehen ist, ist die Verankerung der Kinderrechte in der Verfassung. Damit werden die Kinder erstmals in Landesverfassung als eigenständige Rechtssubjekte ausdrücklich anerkannt. Bislang spielten Kinder in der Verfassung eine eher passive Rolle, gewissenmaßen als „Objekte“ des elterlichen Erziehungsrechts und des staatlichen Bildungsauftrags. Die ausdrückliche Verankerung eigener Rechte auf Schutz, Förderung seiner Entwicklung und auf Berücksichtigung seines Willens in Abhängigkeit von seinem Alter und seiner Reife nimmt Kinder als Rechtssubjekte ernst und stärkt ihre Position. Dies ist zu begrüßen. Hessen ist damit Vorreiter in einer bundesweiten Debatte. Auch für das Grundgesetz enthält die Koalitionsvereinbarung der „Großen Koalition“ eine entsprechende Absichtserklärung.

 

Ein weiterer Erfolg der SPD ist die Schärfung des allgemeinen Gleichheitssatzes in Art. 1 HV im Hinblick auf die Gleichberechtigung von Mann und Frau. Ähnlich wie im Grundgesetz soll ein staatlicher Förderauftrag verankert werden, auf die tatsächliche Beseitigung bestehender Nachteile hinzuwirken. Hier hätte man sich sicherlich auch eine weitergehende Regelung vorstellen können, wie die Verankerung weiter Antidiskriminierungsmerkmale, was aber letztlich auch in diesem Punkt an der CDU gescheitert ist. Aber immerhin: was jetzt zur Abstimmung steht, ist seit Jahrzehnten Bestandteil sozialdemokratischer Programmatik und verdient daher uneingeschränkte Zustimmung.

 

Ebenfalls ein Erfolg der SPD ist die erstmalige Verankerung eines ausdrücklichen Rechts auf Datenschutz in Form eines neuen Art. 12a in die Hessische Verfassung. Gegenstand der Regelung sind sowohl die Entscheidungsfreiheit über Preisgabe und Verwendung persönlicher Daten, als auch die Gewährleistung der Vertraulichkeit und Integrität informationeller Systeme. Damit wird verfassungsrechtliches Neuland betreten. Bislang kannte man ein Recht auf Datenschutz lediglich abgeleitet aus Art. 1 Abs. 1 und 2 Abs. 1 des Grundgesetzes unter dem Stichwort „informationelle Selbstbestimmung“ als Konstrukt bundesverfassungsgerichtlicher Rechtsprechung. Seine ausdrückliche Kodifizierung in der Hessischen Verfassung ist sicherlich richtungsweisend.

 

Als letzten Punkt möchte ich die Herabsetzung der Quoren von Volksbegehren und Volksentscheid nennen. Bislang war für den Erfolg eines Volksbegehrens ein Quorum von 20 v. Hundert der Stimmberechtigten erforderlich. Diese utopisch hohe Zahl war in der Praxis kaum erreichbar und führte in der Vergangenheit dazu, dass die entsprechenden Verfassungsregelungen zur Volksgesetzgebung praktisch leerliefen. Nunmehr sollen 5 v. Hundert ausreichen. Dies ist zu begrüßen und entspricht der seit mehreren Jahren der Beschlusslage der hessischen SPD. Ebenso ist jedoch auch zu begrüßen, dass für einen erfolgreichen Volksentscheid ein Zustimmungsquorum von 25 v. Hundert verankert wird. Dies bedeutet, dass ein Gesetz im Wege des Volksentscheids beschlossen ist, wenn es zwei Voraussetzungen erfüllt: 1. die Abstimmenden müssen mit der Mehrheit der abgegebenen, gütigen Stimmen das Gesetzgebungsvorhaben unterstützen und 2. diese Mehrheit muss zugleich mindestens der Zahl von einem Viertel der Stimmberechtigten entsprechen. Damit soll verhindert werden, dass mobilisierungsstarke Minderheiten dieses Instrument zur Durchsetzung partikularer Interessen missbrauchen. Auch dies ist aus Sicht sozialdemokratischer Verfassungspolitik absolut zu begrüßen!

 

Bilanziert man die Ergebnisse der nun abgeschlossenen Verfassungsreformdebatte, so überwiegen sicherlich die positiven Aspekte. Der Berg hat, wenn man das berühmte Sprachbild bemüht, keine Maus geboren. Es ist sicher auch kein Elefant, aber vielleicht ein mittelgroßes Tier dazwischen.  Auch jeden Fall lässt sich festhalten: die SPD hat aus der Minderheitsposition die Debatte maßgeblich mitbestimmen können und hat Anlass auf das Erreichte auch stolz zu sein!

Zur Person des Autors:

Jürgen Gasper, 57 Jahre alt, wohnhaft in Frankfurt am Main,
Richter am Hessischen Verwaltungsgerichtshof und Mitglied des Hessischen Staatsgerichtshofes,
Vorsitzender der Arbeitsgemeinschaft Sozialdemokratischer Juristinnen und Juristen (ASJ) im Bezirk Hessen-Süd sowie Mitglied des ASJ-Bundesvorstandes,
Mitglied der Verfassungskommission des SPD-Landesverbandes und der Großen Programmkommission zum Landtagswahlprogramm der SPD Hessen

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Internetpräsenz des Hessischen Landtags zum Verfassungskonvent

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