Was ist „bezahlbarer Wohnraum“?

Autor: Dietrich Schwarz

Für die deutschen Oberbürgermeister ist der akute Wohnraummangel nach einer aktuellen Umfrage des Deutschen Instituts für Urbanistik in Berlin derzeit die größte Herausforderung. 66 Prozent sehen den größten Handlungsbedarf bei der Bereitstellung von „bezahlbarem Wohnraum“ (difu-OB-Barometer 2019). Doch was ist überhaupt „bezahlbarer Wohnraum“?

Welche Wohnung sich ein Mieterhaushalt leisten kann, hängt bekanntlich vom verfügbaren Haushaltseinkommen und seiner Belastung mit Mietkosten ab. In 2017 lag die durchschnittliche Mietbelastung in Deutschland nach dem Wohngeld- und Mietenbericht 2018 der Bundesregierung (WMB) bei 29 Prozent des Haushaltsnettoeinkommens (WMB S.47). Eine Quote von 30 Prozent scheint sich in den Köpfen als vertretbare Belastung mit Wohnungskosten festgesetzt zu haben.

Die Mietbelastungsquoten als Verhältnis der bruttowarmen Mietausgaben zum Haushaltsnettoeinkommen fallen regional aber sehr unterschiedlich aus und sind nicht nur von der Zahl der Haushaltsmitglieder, der Größe der Wohnung und dem monatlichen Haushaltsnettoeinkommen einschließlich Sozialleistungen abhängig, sondern von der jeweiligen Höhe der Miete und den regional unterschiedlichen Einkommensverhältnissen. In den angespannten Wohnungsmärkten der Ballungszentren und in Großstädten wie Frankfurt am Main ist das Mietniveau bekanntlich sehr viel höher als im Bundesdurchschnitt. Für Gemeinden der Mietenstufe VI des Wohngeldgesetzes mit hohem Mietniveau hält das Pestel-Institut aus Hannover in einer neuen Studie eine Quadratmetermiete von 8,50 EUR nettokalt noch für bezahlbar.

Das durchschnittliche Haushaltsnettoeinkommen liegt im Rhein-Main-Gebiet bei ca. 3100 Euro. Je nach Wohnungsgröße und Miethöhe muss eine Durchschnitts-Familie mit diesem Einkommen im Rhein-Main-Gebiet monatlich durchschnittlich um die 1000 Euro, also etwa ein Drittel des Einkommens für die Bruttowarmmiete aufbringen. Je niedriger aber das Einkommen (einschließlich Sozialleistungen) und je kleiner der Haushalt ist, desto höher fällt in der Regel die Belastung mit Wohnungskosten aus.

Betrachten wir z.B. die finanzielle Situation einer dreiköpfigen Familie mit einem Nettoerwerbseinkommen von weniger als 2000 Euro, so hat diese Familie in Frankfurt bei Angebotsmieten (Wiedervermietungsmieten) von um die 10,00 Euro kaum eine Chance, sich mit angemessenem und für sie bezahlbarem Wohnraum zu versorgen. Denn nach Abzug der Wohnungskosten für die Bruttowarmmiete steht ihr gerade einmal der Regelbedarf für den Lebensunterhalt nach den Regelsätzen des Sozialgesetzbuchs (SGB) zur Verfügung, um ihre übrigen Lebenshaltungskosten bestreiten zu können. Ihre Belastung mit Mietkosten liegt in der Regel bei 40 Prozent. Bei alleinstehenden Rentnerhaushalten mit kleinen Renten und bei Haushalten von alleinerziehenden Personen mit niedrigem Einkommen fallen die Mietbelastungsquoten trotz Sozialleistungen eher noch höher aus. Die Wohnkostenbelastung größerer Haushalte liegt dagegen aufgrund ihres geringeren Wohnflächenverbrauchs pro Kopf etwas niedriger als bei kleineren Haushalten. Wie auch der Wohngeld- und Mietenbericht 2018 einräumt, werden Haushalte mit „Armutsgefährdung“, also mit einem Einkommen von weniger als 60 Prozent des mittleren Einkommens, mit Wohnungskosten von 43 Prozent überdurchschnittlich hoch belastet (WMB S.48, Anlage 4).

Was unter „bezahlbarem Wohnraum“ zu verstehen ist, kann deshalb nicht nach willkürlichen prozentualen Anteilen der Wohnungskosten am Nettohaushaltseinkommen bemessen werden, sondern danach, was den Mieterhaushalten nach Abzug der Wohnungskosten noch zum Leben verbleibt! Die Wohnungskosten einer dreiköpfigen Familie (mit zwei Erwachsenen und einem Kind) werden bis zu einem monatlichen Nettoeinkommen von ca. 1700 Euro in „angemessener“  Höhe ganz oder teilweise als Kosten der Unterkunft (KdU) aus Mitteln der Grundsicherung nach SGB übernommen (sog. „Aufstocker“). Diesen Familien bleibt nach Abzug der Wohnungskosten nur das zum Leben, was nach den Regelsätzen des SGB als zur Existenzsicherung notwendig angesehen wird, also ca. 1100 Euro im Monat. Wer dagegen keinen Anspruch mehr auf die Übernahme der Kosten der Unterkunft hat, weil das Nettoeinkommen der besagten dreiköpfigen Familie über dem Regelbedarf liegt, kann sich in Frankfurt und Umgebung – wenn für die übrigen Lebenshaltungskosten nur die Regelsätze angesetzt werden – eine Wohnung zu den üblichen Marktmieten nicht mehr leisten. Diese Familien können nur darauf hoffen, eine preisgünstige Sozialwohnung zu finden, müssen ihren Wohnflächenbedarf reduzieren oder in die weitere Umgebung von Frankfurt ziehen.

Legt man ein durchschnittliches Nettoerwerbseinkommen von monatlich ca. 3100 Euro im Rhein-Main-Gebiet zugrunde, fallen alle Haushalte mit einem Einkommen von weniger als 1900 Euro unter die „Armutsgrenze“ von 60 Prozent des mittleren Haushaltsnettoeinkommens. Das sind etwa ein Drittel aller Haushalte und fast die Hälfte aller Mieterhaushalte, angesichts des Mangels an „bezahlbarem“ Wohnraum ein dramatischer Befund! Es lässt sich deshalb mit gutem Grund behaupten, dass von dem Mangel an preisgünstigen Wohnungen in Ballungszentren inzwischen wieder „breite Schichten der Bevölkerung“ betroffen sind.

Tatsache ist, dass Haushalte mit einem Erwerbseinkommen von bis zu 2000 Euro wegen eines Mietniveaus, das seit Langem höhere Steigerungsraten als die Gehaltsentwicklung erreicht, gezwungen sind, sich für den Bezug einer familiengerechten Wohnung, die  nach den Bestimmungen der öffentlichen Wohnungsbauförderung für eine dreiköpfige Familie 72 qm groß sein darf, mit dem Regelbedarf des ALG II zu begnügen oder sich eine kleinere Wohnung zu suchen. Die Begrenzung der nach Abzug der Wohnungskosten verbleibenden Lebenshaltungshaltungskosten auf den zur Existenzsicherung notwendigen Regelbedarf darf aber nicht als Maßstab für die „Bezahlbarkeit“ von Wohnraum herhalten. So blieben beispielsweise der dreiköpfigen Familie eines Busfahrers, dessen Nettoeinkommen auch in Frankfurt kaum höher als 2500 Euro liegt, wenn etwa die Ehefrau noch einer Teilzeitbeschäftigung nachgeht, nach Abzug der Wohnungskosten für den übrigen Lebensunterhalt monatlich noch ca. 550 Euro über dem Regelsatz.

Das Beispiel zeigt, dass auch Haushalte mit mittleren Einkommen bis zu einer Einkommensobergrenze von 2.900 Euro, das nach den Hessischen Wohnbauförderprogrammen im Fall einer dreiköpfigen Familie noch zum Bezug einer öffentlich geförderten Wohnung berechtigen würde, im Rhein-Main-Gebiet zunehmend mit überdurchschnittlich hohen Wohnungskosten belastet werden. Je nach Höhe der staatlichen Förderung und der kommunalen Mitfinanzierung wirken sich die geringeren Mieten öffentlich geförderter Wohnungen zwar erheblich auf die Belastung der Haushalte mit Mietkosten aus. Bei einem Nettoeinkommen von 2900 Euro blieben der dreiköpfigen Familie in einer öffentlich geförderten Wohnung nach Abzug der Wohnungskosten monatlich immerhin etwa 1100 Euro über dem Regelsatz für den Lebensunterhalt zur Verfügung.

Während eine Mietkostenbelastung von 30 Prozent ab einem Nettohaushaltseinkommen von 3000 Euro im Rhein-Main-Gebiet noch als vertretbar angesehen werden kann, müssten alle Haushalte, die keinen Anspruch mehr auf Übernahme ihrer Mietkosten als Kosten der Unterkunft haben, also Haushalte, deren monatliche Nettoeinkommen zwischen 1700 und 3000 Euro liegen, entlastet werden. Wie ist das möglich?

Zweifellos ist eine Begrenzung des überproportionalen Mietanstiegs in Ballungsräumen wie dem Rhein-Main-Gebiet dringend erforderlich. Solange der tatsächliche Wohnungsbedarf – wie in Frankfurt und anderen Städten des Rhein-Main-Gebiets – aber nicht ausreichend gedeckt ist, helfen ordnungspolitische Maßnahmen wie die „Mietpreisbremse“, das zeitweises Einfrieren (Deckelung) von Mieten auf angespannten Wohnungsmärkten nach Berliner Vorbild oder Zweckentfremdungs-verbote für Wohnungsleerstand nur eingeschränkt weiter. Sie begrenzen zwar den uferlosen Anstieg der Mieten und damit den Mangel an „bezahlbarem“ Wohnraum. Zusätzlicher Wohnraum entsteht dadurch aber nicht. Deshalb bleibt die Förderung des Wohnungsneubaus auf absehbare Zeit eine notwendige staatliche Aufgabe. Da die Zahl der verfügbaren Sozialmietwohnungen schon seit Jahren sinkt, weil jährlich weit mehr Sozialwohnungen aus der Sozialbindung fallen, als neu errichtet werden, hält das Pestel-Institut aus Hannover in einer Studie von August 2019 den Neubau von jährlich mindestens 140.000 mitpreisgebundenen und „bezahlbaren“ Neubauwohnungen für erforderlich, was eine erhebliche Erhöhung des öffentlichen Mittelbedarfs auf ca. 8 Milliarden EUR jährlich nach sich zöge.

Der Neubau von preisgünstigen Wohnungen wird aber zunehmend durch steigende Grundstückspreise konterkariert. Angesichts der durch den Nachfragedruck marktbedingten Preisexplosion bei Wohnbaugrundstücken – die teilweise mehr als 40 % der Gestehungskosten einer Wohnung ausmachen und sich damit auch auf die Miethöhen im Wohnungsneubau niederschlagen – gewinnt die Lösung der in der SPD in Vergessenheit geratenen Bodenfrage zunehmend wieder an Bedeutung:

Der Boden ist nicht vermehrbar und dient deshalb der Allgemeinheit. Darauf hat Jochen Vogel jüngst wieder hingewiesen und daran erinnert, dass die SPD bereits in den 70er Jahren dafür eingetreten ist, die Bodenfrage langfristig durch die Aufteilung in öffentliches Verfügungs- und privates Nutzungseigentum an Grund und Boden zu lösen, etwa durch die Vergabe von Erbbaurechten für Wohngrundstücke der öffentlichen Hand (Jochen Vogel, Die Zeit 37/2019 Seite 5).

Die von Bundesbauminister Seehofer eingerichtete Baulandkommission (BLK) beklagt in ihrem Bericht vom Juli 2019 zwar, steigende Mieten hätten „die Wohnungsfrage zu einer zentralen sozialen Frage unserer Zeit“ werden lassen (BLK S.2). An den bestehenden gesetzlichen Vorgaben zur Bildung von Grundstückspreisen will sie jedoch nichts ändern (BLK S.9).

Solange der Wohnungsmarkt von spekulativen Erwartungen auf marktbedingte Bodenpreis-steigerungen beherrscht wird und sich der Wert eines Baugrundstücks ausschließlich nach den auf dem Markt erzielbaren Preisen richtet, lässt sich die Preisentwicklung der Grundstücke kaum begrenzen. Für die SPD sollte deshalb klar sein: Der Boden darf kein Handelsobjekt für spekulative Zwecke sein! Leistungslose Gewinne aus der Vermarktung von Bauerwartungs- und Bauland müssen ausgeschlossen oder vollständig abgeschöpft werden. Mindestens planungsbedingte Preissteigerungen sollten auch außerhalb von städtebaulichen Entwicklungsgebieten einem Planungswertausgleich unterworfen werden. Bei fehlender Bereitschaft, Bauland für eine Bebauung bereitzustellen, dürfen als letztes Mittel auch Enteignungen kein Tabu mehr sein.

Die kommunale Praxis, Investoren bei der Entwicklung neuer Baugebiete im Rahmen Städtebaulicher Verträge zu verpflichten, die Kosten der sozialen Infrastruktur (Kindertagesstätten, Schulen usw.) im Sinne einer „sozial gerechten Bodennutzung“ zu übernehmen, und bestimmte Sozialwohnungsquoten zu beachten, kann danach nur eine vorübergehende Notlösung zur Bekämpfung von Spekulationsgewinnen sein. Die Modelle einer „sozial gerechten Bodennutzung“ (SoBoN München u.a.), die auch die Baulandkommission befürwortet (BLK S. 9), führen zwar de facto zu einer weitgehenden Abschöpfung von Bodenwertsteigerungen zugunsten der Allgemeinheit, regeln aber letztlich nur die Übernahme von kommunalen Kosten der Erschließung und Infrastruktur von neuen Baugebieten durch private Investoren bis zu einer definierten Obergrenze. Der weitere Anstieg der Bodenpreise kann deshalb preisdämpfend nur dadurch verhindert werden, dass die Kommunen in den Besitz von Bauland gelangen, an dem sie im Wege der sog. Konzeptvergabe – und nicht zu Höchstpreisen! – Nutzungsrechte an Grundstücken preislimitiert und zweckgebunden vergeben (am besten durch die vermehrte Vergabe von Erbbaurechten!).

Wenn es mangels grundlegender Reformen des Bodenrechts vorerst nur möglich ist, auf die Kräfte des Marktes zu vertrauen, dann bleibt nichts anderes übrig, als den Wohnungsneubau weiterhin voranzutreiben, damit Angebot und Nachfrage nach Wohnraum wieder in ein annähernd ausgeglichenes Verhältnis zueinander kommen und das Mietniveau nicht weiter steigt.

Zur Entlastung einkommensschwacher Haushalte ist es deshalb weiterhin notwendig, den öffentlichen Mitteleinsatz für die Förderung des Wohnungsbaus (Objektförderung) und durch Erhöhung des Wohngelds (Subjektförderung) zu erhöhen und private Investoren zu verpflichten, auch preisgünstige öffentlich geförderte Wohnungen zu bauen (Sozialwohnungsquote).

Bund, Länder und Kommunen sind aufgefordert, preiswertes Bauland bereitzustellen

  • durch langfristige kommunale oder regionale Bodenbevorratung, durch die Einrichtung von Bodenfonds und durch den kommunalen Zwischenerwerb von Grundstücken,
  • durch eine gemeinwohlorientierte Vergabe öffentlicher Grundstücke für den Bau „bezahlbarer“ Wohnungen, besonders an Genossenschaften und Baugemeinschaften und
  • durch ein erweitertes kommunales Vorkaufsrecht und eine vereinfachte Anwendung von sog. Baugeboten.

Die „Bezahlbarkeit“ von Wohnraum für Haushalte mit niedrigen und mittleren Einkommen herzustellen und damit eine Gerechtigkeitslücke zu schließen, bleibt unter diesen Umständen ein mühsamer und langwieriger Prozess. Besser wäre es, Jochen Vogel folgend, die bestehende Bodenordnung als eigentliche Ursache des Mangels an „bezahlbarem Wohnraum“ grundsätzlich in Frage zu stellen, statt an den Symptomen des Marktversagens zu kurieren. Der SPD stünde es gut an, diesen Rat zu befolgen! Sie bliebe wieder als politische Kraft, die Grundsatzfragen stellt, erkennbar.

 

 

Der Verfasser Dietrich Schwarz hat vor fünfzig Jahren als Jurastudent bei seiner Arbeit in einer Wiesbadener Obdachlosensiedlung gelernt, dass Wohnen ein Menschenrecht ist, und war bis zu seinem Ruhestand zwanzig Jahre Geschäftsführer der Stadtentwicklungsgesellschaft Wiesbaden. Weil ihn das Thema „bezahlbarer Wohnraum“ nicht loslässt, arbeitet er seitdem im Arbeitskreis Wohnungspolitik, Städtebau und Regionalentwicklung des SPD-Bezirks Hessen-Süd mit.